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Extradition et asile : points de contact et parallélismes entre ces procédures

L’irrecevabilité d’une demande d’extradition a de nombreux parallèles avec la définition du statut de réfugié et le principe de non-refoulement, ce qui explique pourquoi les procédures d’asile et d’extradition sont étroitement liées. Retour sur les parralélismes entre ces deux procédures.

En mars 2017 plusieurs médias se sont fait l’écho d’une procédure d’asile un peu particulière : une activiste présumée de l’ETA a été condamnée en Espagne à plusieurs années de prison après avoir été convaincue de participation à des actes de cette organisation. Cette femme est entrée dans la clandestinité avant le début de sa détention, raison pour laquelle l’Espagne a lancé un mandat d’arrêt international. La militante a été arrêtée en 2016 à Zurich et a demandé l’asile. Elle affirmait qu’elle n’avait pas travaillé pour l’ETA et qu’elle n’avait fait cette a accepté la demande d’extradition.

Ce cas illustre les parallélismes entre les procédures d’extradition et d’asile : d’une part, un Etat demande l’extradition d’une personne en raison d’une infraction présumée commise dans celui-ci, afin qu’un procès puisse se tenir dans ce pays et que la personne puisse y purger la peine qui lui aura été infligée. D’autre part, la personne prétend que la procédure pénale à laquelle elle est soumise est en réalité une persécution en matière d’asile (surtout à caractère politique) et que l’extradition la menace de sérieux inconvénients. Les deux conditions doivent être prises au sérieux par les autorités suisses et soigneusement évaluées dans deux procédures distinctes, d’une part, par la procédure d’asile et de l’autre par la procédure d’extradition.

Pas d’extradition pour « persécution en matière d’asile »

En principe, en vertu de la Loi fédérale sur l’entraide internationale en matière pénale (EIMP), aucune personne ne peut être extradée vers un État dans lequel il y a des motifs de croire que les conditions de procédures pénales déterminées par la CEDH ou le Pacte II de l’ONU ne sont pas respectées. Il en va de même si cette extradition est demandée pour poursuivre une personne en raison de ses opinions politiques, son appartenance à un certain groupe social ou pour des raisons de race, de religion ou d’appartenance ethnique (art. 2 EIMP). Les autorités suisses ont donc à faire face aux difficiles questions que pose la demande d’extradition, car il peut s’agir d’une application légitime de la loi ou d’une persécution organisée par les mécanismes mêmes de la justice pénale d’un Etat, pertinente pour reconnaître la demande d’asile. Il est frappant de constater que l’irrecevabilité d’une demande d’extradition a de nombreux parallèles avec la définition du statut de réfugié et le principe de non-refoulement, ce qui explique pourquoi les procédures d’asile et d’extradition sont étroitement liées.

Compétence et procédure

Les deux procédures ne sont cependant pas examinées par la même autorité. Pour la procédure d’extradition, l’Office fédéral de la justice est responsable et la décision peut être portée devant le Tribunal pénal fédéral (TPF). La demande d’asile est examinée par le Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM) et un recours peut être déposé devant le Tribunal administratif fédéral (TAF). Dans les deux procédures, le Tribunal fédéral (TF) est, le cas échéant, l’instance finale, ce qui constitue une exception dans la procédure d’asile.

Ce parallélisme, qui pose souvent des questions juridiques et factuelles semblables, exige des autorités une bonne coordination et coopération, sans que celles-ci restreignent pourtant l’indépendance de ces institutions. Les deux instances de recours, l’OFJ et le SEM sont donc tenus de consulter les informations de l’autre autorité, et à les prendre en considération. Pour obtenir une jurisprudence cohérente, ils doivent se coordonner. Chacune des procédures ne peut avoir cependant une influence fondamentale sur le résultat de l’autre, raison pour laquelle, dans les deux cas, un établissement correct et complet des faits doit être prévu.

Coordination entre extradition et asile

Si une personne est légalement reconnue comme réfugié-e par le SEM ou par le Tribunal administratif fédéral ou a obtenu l’asile, la décision lie les autorités d’extradition. Une extradition vers l’État d’origine n’est pas autorisée dans ce cas, que la question pénale soit légitime ou non.

Si la demande d’asile a été rejetée légalement, les autorités d’extradition sont libres de se prononcer sur la demande d’extradition et informent le SEM de leur décision.

Si l’extradition est cependant refusée par les autorités en charge de l’extradition, il est possible, en fonction des motifs que le SEM ou le Tribunal administratif fédéral auraient retenus, de revenir sur la décision concernant l’asile et de reconnaître la personne en tant que réfugié-e.

Si l’OFJ ou le TPF ont déjà statué sur l’extradition, la décision de renvoi ne peut être prononcée dans les faits avant que les autorités responsables de la procédure d’asile ne se soient déterminées sur le statut de réfugié (et peut-être aussi sur d’autres motifs évoqués).

Conclusion

Les deux procédures présentent ainsi de nombreuses similitudes, qui ne doivent cependant pas faire oublier que l’examen effectué par les autorités en charge des procédures d’asile peut varier en fonction des faits présentés ou de la situation plus générale. Le cas de l’activiste ETA a été tranché en mars 2017 en première instance à la fois par l’OFJ et le SEM, une persécution politique a été déniée et la demande d’extradition a été accordée. Ces décisions ne sont pas encore définitives et il reste à voir si un recours contre l’une ou l’autre des décisions sera adressé au TAF (procédure d’asile) et/ou au TPF (procédure d’extradition), puis éventuellement au TF en dernier recours.

Anne Kneer, doctorante, Université de Saint-Gall (traduit de l’allemand)

Des faits plutôt que des mythes N°81 / 26 avril 2017