Le siège du Tribunal administratif fédéral à Saint-Gall. © Wikipedia

Trancher lui-même ou renvoyer la cause: comment décide le Tribunal administratif fédéral?

En Suisse, lorsqu’un recours est admis aux yeux des juristes, cela ne signifie pas forcément que la cause soit gagnée. Retour sur les décisions du Tribunal administratif fédéral et sur les procédures qu’il renvoie au Secrétariat d’Etat aux migrations.

Dans un arrêt de fin mai 2017 concernant des transferts de requérant-e-s d’asile en Hongrie, le Tribunal administratif fédéral (TAF) a décidé qu’en raison des modifications des circonstances survenues dans ce pays, ces procédures devaient être renvoyées au Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM) pour complément d’instruction et nouvelle décision. La signification et les conséquences de tels renvois à l’autorité précédente – qui relèvent de la cassation – et les allers et retours entre instances ne sont pas faciles à comprendre pour les profanes.

L’admission d’un recours n’est pas un droit de rester

Lorsqu’une cause est renvoyée à l’instance précédente (le SEM), l’arrêt de l’instance supérieure (le TAF) indique à la fin que le recours est «admis». Cela ne signifie cependant pas automatiquement que la recourante ou le recourant a le droit de rester en Suisse. Il n’est pas rare que le renvoi d’une cause soit dû à la nécessité de faire corriger un vice de procédure de première instance, consistant en une inobservation des exigences légales régissant la procédure d’asile. Le SEM se voit alors chargé de rattraper son erreur en répétant la phase viciée de la procédure et de rendre une nouvelle décision sur la demande d’asile. Or, cette deuxième décision du SEM peut encore être négative et signifier que la personne doit quitter la Suisse. Toutefois, elle est à son tour aussi susceptible de recours au TAF. Ce dernier se prononce alors une nouvelle fois et peut, soit rejeter la demande d’asile et ordonner l’exécution du renvoi, soit admettre la cause quant au fond.

Une cassation n’équivaut pas à une admission de la cause au fond, qui reviendrait à accorder l’asile ou à ordonner l’admission provisoire. Pour la personne concernée, les conséquences postérieures au renvoi de sa cause peuvent ainsi être totalement différentes de celles d’une décision positive quant au fond.

Quand le renvoi de la cause est-il ordonné?  

Comme nous l’avons vu, une procédure est renvoyée au SEM lorsqu’elle a comporté un vice, par exemple, le non-respect du droit d’être entendu. En général, le SEM est alors invité à reprendre la procédure et à rendre une nouvelle décision sur la demande d’asile. Les motifs d’un tel renvoi à l’instance précédente peuvent être par exemple que la requérante ou le requérant n’a pas eu l’occasion de s’exprimer sur une phase de l’instruction menée par le SEM ou que le SEM a omis, dans sa décision, de se prononcer sur un aspect de la demande d’asile.

Le TAF peut aussi casser une décision du SEM lorsque les faits doivent être clarifiés. Certes, il peut procéder lui-même à certaines mesures d’instruction. Il peut ainsi par exemple requérir des rapports médicaux, des clarifications auprès d’une ambassade, des rapports sur les pays, et faire contrôler des moyens de preuve. Mais si ces mesures dépassent une certaine ampleur, le TAF renvoie la cause au SEM. Dans ce dernier cas, il lui précise les points sur lesquels l’instruction doit être complétée, qui peuvent être la tenue d’une audition supplémentaire, la mise en coordination de la cause avec d’autres procédures ou, ce qui est fréquent, la clarification de la situation du pays dans lequel il est envisagé de renvoyer la personne. Il serait toutefois souhaitable que le renvoi des causes au SEM soit le plus possible évité, notamment parce qu’il prolonge la durée de la procédure d’asile.

Procédure Dublin

La situation se présente un peu différemment dans la procédure Dublin. Le TAF n’y a pas la possibilité d’accorder l’asile ou d’ordonner l’admission provisoire directement. Ses seules compétences sont de constater que le SEM n’est à juste titre pas entré en matière, c’est-à-dire de rejeter le recours (1), de renvoyer la cause au SEM pour un complément d’instruction (2) ou d’ordonner au SEM d’entrer en matière sur la demande d’asile et de mener la procédure d’asile en Suisse (3).

Dans l’arrêt concernant la Hongrie évoqué au début, les juges se sont décidés pour la deuxième variante car ils ont estimé que la situation dans ce pays devait être clarifiée de manière plus précise. Le TAF n’a pas expressément invité le SEM à entrer en matière sur les demandes d’asile. Cependant, ce dernier doit de toute façon examiner la question du transfert des requérant-e-s d’asile concerné-e-s en Hongrie. Il n’est donc pas encore du tout certain que leurs demandes d’asile seront examinées en Suisse ni, le cas échéant, quel sera leur statut pour pouvoir y rester.

Conclusion

Comme nous l’avons vu, lorsqu’un recours est admis aux yeux des juristes, cela ne signifie pas forcément que la cause soit gagnée. Une subdivision en admission et rejet, que l’on trouve souvent dans les statistiques, ne doit pas être qualifiée de significative ne serait-ce qu’en raison de la différence complexe entre admission sur le fond et cassation.

Par Anne Kneer, doctorante à l’Université de St Gall (traduit de l’allemand)

Des faits plutôt que des mythes N° 90 / 28 juin 2017