Les renvois aux frontières intérieures violent les règles de Schengen

Dans le débat public en Suisse, depuis l’intensification des contrôles frontaliers à la frontière sud en 2016, persiste le mythe que les contrôles frontaliers sont autorisés à la frontière avec l’Italie, même si la frontière entre deux États Schengen est une «frontière intérieure». La présente contribution analyse le code frontières Schengen (CFS), qui régit les contrôles aux frontières dans l’espace Schengen, et montre pourquoi cette opinion est juridiquement erronée.

La coalition gouvernementale en Allemagne a failli éclater lors d’un débat sur les renvois à la frontière entre la Bavière et l’Autriche. L’Institut français des droits de l’homme publie un rapport sur l’illégalité de la pratique des contrôles aux frontières avec l’Italie intitulé Avis sur la situation des migrants à la frontière franco-italienne. Dans le débat public en Suisse, depuis l’intensification des contrôles frontaliers à la frontière sud en 2016, persiste le mythe que les contrôles frontaliers sont autorisés à la frontière avec l’Italie, même si la frontière entre deux États Schengen est une «frontière intérieure». La présente contribution analyse le code frontières Schengen (CFS), qui régit les contrôles aux frontières dans l’espace Schengen, et montre pourquoi cette opinion est juridiquement erronée.

Frontières extérieures communes ̶ Liberté de circulation à l’intérieur

En principe, il n’y a pas de contrôles aux frontières intérieures de l’espace Schengen, comme le prévoit l’article 22 du CFS. Ce n’est que dans des situations exceptionnelles qu’il est possible de réintroduire des contrôles temporaires pour une période pouvant aller jusqu’à deux ans. L’art. 29 du CFS formule les exigences en la matière comme suit: «circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures. » Dans ce contexte, les conclusions du Conseil européen du 28 juin 2018, qui prévoient que les États membres doivent prendre des mesures contre les migrations internes («mouvements secondaires») des requérant-e-s d’asile dans l’espace Schengen, doivent également être considérées; l’accord de la coalition allemande du 5 juillet 2018 («compromis sur l’asile») fait également référence à ces conclusions.

Réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures

Toutefois, en vertu de l’art. 29 du CFS, les contrôles aux frontières intérieures ne peuvent être réintroduits que «dans la mesure où ces circonstances représentent une menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure». Actuellement cinq États européens justifient leurs contrôles aux frontières intérieures par la menace que représentent les mouvements secondaires en Europe: le Danemark, l’Allemagne, la Norvège, l’Autriche et la Suède. La France fait référence à l’état d’urgence pour les contrôles à la frontière franco-italienne et la Suisse n’a pas notifié ses contrôles sur sa frontière sud à la Commission européenne, malgré une obligation correspondante prévue en vertu de l’Accord d’association Schengen.

Selon l’actuel CFS, les contrôles frontaliers temporaires sont limités à deux ans maximum et ne peuvent être prolongés que par une décision des gouvernements européens («décision du Conseil») conformément à l’article 29, paragraphe 2, du CFS «en dernier recours et à titre de mesure de protection des intérêts communs».

Contrôles illégaux aux frontières

Les contrôles actuels aux frontières ne respectent aujourd’hui pas cette exigence, car il n’y a pas de menace sérieuse pour l’ordre public ni pour la sécurité intérieure. En outre, les contrôles frontaliers à toutes les frontières intérieures concernées ne remplissent pas non plus l’objectif des contrôles frontaliers temporaires, puisque ces mesures sont conçues pour assurer des contrôles permanents. De telles mesures sont précisément interdites, car elles mettent intrinsèquement en danger l’intégrité de l’Espace Schengen et vont à l’encontre de l’objectif d’une libre circulation globale à l’intérieur de cet Espace. En d’autres termes, les contrôles permanents aux frontières intérieures ne peuvent se justifier systématiquement.

Scénarios de renvois individuels

En outre, les renvois individuels de personnes aux frontières intérieures sont interdits. La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), qui interprète le droit communautaire de manière contraignante, a clairement indiqué, dans sa jurisprudence, que la situation doit toujours être envisagée dans une perspective européenne. Par conséquent, si une personne appréhendée à une frontière intérieure se trouve illégalement dans l’Espace Schengen, elle est enjointe à le quitter et peut être expulsée si la décision n’est pas respectée. Le renvoi aux frontières intérieures n’y change rien et n’est donc pas approprié du point de vue du droit européen pour contribuer à préserver l’intégrité de l’Espace Schengen. C’est ce qu’a clarifié la CJUE dans l’affaire Affum pour les personnes contraintes de quitter un pays membre qui ne font pas l’objet d’une procédure d’asile. Elle postule une vision pour l’ensemble de l’Europe dans un esprit de coopération entre les États Schengen.

Toutefois, pour les personnes qui ont déjà introduit une demande d’asile, une procédure Dublin doit toujours être effectuée lors de la prise en charge. Ces principes ont été réitérés par la Cour de justice européenne dans deux décisions importantes en 2018: l’une, l’affaire Hasan (C-360/16), concernant les retours dits multiples (procédure de reprise en charge) et l’autre, l’affaire Hassan (C‑647/16), sur la nécessité de toujours attendre le consentement de l’autre État avant qu’une décision de transfert ne soit prise et signifiée. Les renvois directs aux frontières intérieures ne sont pas compatibles avec ces principes. Par ailleurs, ils ne font qu’alourdir les relations déjà tendues entre les États partenaires et sont donc préjudiciables aux solutions européennes, au lieu de les promouvoir, comme cela est nécessaire pour le fonctionnement du cadre Schengen. La Suisse devrait donc s’abstenir de procéder à des contrôles aux frontières intérieures ou au moins les notifier et de les justifier auprès de l’UE, comme l’a notamment fait la Norvège.

Constantin Hruschka, Senior Research Fellow à l’Institut Max-Planck pour le droit social et la politique sociale de Munich (traduit de l’allemand)

Des faits plutôt que des mythes N° 130 / 26 juillet 2018